Le Bénin vient d’être mis en lumière à travers les résultats récents de l’Enquête sur le Budget Ouvert 2025, avec une performance qui le place parmi les pays les mieux classés au niveau mondial en matière de participation citoyenne dans la gestion des finances publiques. Ce résultat et ce positionnement global constituent des éléments qui suscitent naturellement un sentiment de fierté et de reconnaissance.
Il est difficile de ne pas y voir, en première lecture, le reflet d’une dynamique plus large engagée depuis plusieurs années autour de la modernisation de la gouvernance publique et du renforcement des relations entre l’État et les citoyens. Une trajectoire qui, progressivement, semble installer de nouvelles pratiques, de nouveaux réflexes institutionnels, et une attention accrue à la manière dont les décisions publiques sont construites et rendues visibles.
Mais au-delà de cette lecture spontanée, une question demeure en arrière-plan, presque silencieuse mais essentielle : que nous disent réellement ces résultats sur la manière dont les citoyens participent, et sur ce que cette participation change concrètement dans la conduite des affaires publiques ?
C’est à partir de cette interrogation que peut s’ouvrir une réflexion plus approfondie, moins centrée sur les chiffres eux-mêmes que sur ce qu’ils rendent visible ; et peut-être aussi sur ce qu’ils laissent encore dans l’ombre.

1- Une performance historique au cœur de la fierté nationale et de la reconnaissance internationale

Les récentes publications de l’International Budget Partnership (IBP), dans le cadre de l’Enquête sur le Budget Ouvert 2025, replacent le Bénin dans une trajectoire singulière au sein de l’architecture mondiale de la gouvernance publique, où les dynamiques de transparence et de participation citoyenne tendent désormais à constituer des marqueurs structurants de performance étatique. Selon les données rendues publiques, le pays enregistre une progression significative sur le volet de la participation publique, passant de 31/100 en 2023 à 52/100 en 2025, soit une augmentation substantielle de 21 points, et se positionne désormais au deuxième rang mondial, juste derrière le Brésil, tandis que la moyenne mondiale demeure largement en deçà, autour de 17/100. Cette configuration statistique ne saurait être isolée de la dynamique plus large observée au cours des cycles précédents de l’Open Budget Survey, lesquels mettaient déjà en évidence une progression continue et relativement soutenue du Bénin en matière de transparence budgétaire, suggérant ainsi non pas une rupture ponctuelle, mais l’inscription dans une trajectoire cumulative de consolidation des instruments du gouvernement ouvert.
Ce positionnement constitue, dans une lecture institutionnelle classique, un moment de reconnaissance particulièrement significatif, à la fois sur le plan interne et dans l’espace international de la gouvernance, en ce qu’il tend à objectiver les effets d’un ensemble de réformes engagées depuis plusieurs années dans le champ de la gestion des finances publiques. Il traduit ainsi, au moins en première lecture, une forme de validation externe des efforts de modernisation administrative et de renforcement des dispositifs de transparence et de participation, lesquels participent à la reconfiguration progressive des modalités de relation entre l’État et les citoyens.
Cependant, au-delà de cette reconnaissance institutionnelle et de la légitime fierté qu’elle peut susciter dans le champ politique et civique, une lecture rigoureuse impose de déplacer progressivement le regard vers une analyse plus froide, plus méthodique et plus critique des conditions de production de ces résultats, ainsi que de la nature exacte des phénomènes qu’ils prétendent mesurer.

2- Méthodologie de l’IBP : ce que mesurent réellement les indicateurs de participation publique

L’analyse des résultats impose, en amont de toute lecture comparative ou normative, une véritable mise en perspective méthodologique des instruments mobilisés par l’Open Budget Survey. En tant que dispositif d’évaluation internationale de la gouvernance budgétaire, celui-ci repose sur une architecture d’indicateurs composites qui articulent plusieurs dimensions distinctes mais interdépendantes, notamment la disponibilité de l’information budgétaire, l’existence de mécanismes institutionnels de participation publique, ainsi que la présence de dispositifs de redevabilité permettant un certain degré de contrôle citoyen sur l’action publique.
Dans cette configuration méthodologique, il est essentiel de souligner que le score attribué au volet de la participation publique ne peut être interprété comme une mesure directe de l’influence effective des citoyens sur les arbitrages budgétaires. Il ne renseigne pas, en tant que tel, sur le degré auquel les contributions citoyennes sont intégrées, transformées ou traduites en décisions budgétaires contraignantes. Il évalue plutôt l’existence, la structuration, la qualité procédurale et la régularité des canaux institutionnels à travers lesquels une interaction entre administration publique et acteurs non étatiques est rendue possible et stabilisée.
Autrement dit, l’indicateur de participation publique relève davantage d’une logique de capacité institutionnelle que d’une logique d’effectivité démocratique. Il mesure un ensemble de conditions de possibilité de la participation (ce que l’on pourrait qualifier de potentiel participatif institutionnalisé) plutôt que l’impact substantiel de cette participation sur la configuration finale des politiques publiques ou sur la distribution réelle du pouvoir décisionnel au sein du cycle budgétaire.
Dès lors, la lecture du classement du Bénin dans ce dispositif ne peut être réduite à une simple hiérarchisation des performances démocratiques au sens fort du terme. Elle doit être recontextualisée comme l’expression d’un niveau de structuration des dispositifs de gouvernance ouverte, c’est-à-dire d’un degré d’institutionnalisation des mécanismes permettant l’interaction entre l’État et les citoyens dans le champ spécifique de la gestion des finances publiques.
C’est précisément à ce niveau que se pose la question interprétative centrale : comment doit-on lire un résultat qui, tout en étant objectivement valorisant dans la grille de l’IBP et en positionnant le Bénin parmi les meilleures performances mondiales, ne porte pas en lui-même une information directe sur la transformation effective des rapports de pouvoir budgétaire ? La réponse exige de distinguer rigoureusement entre la reconnaissance d’une performance procédurale élevée en matière de gouvernement ouvert, et l’inférence parfois hâtive d’une intensification équivalente de la démocratie substantielle.
Ainsi, le classement doit être compris non comme une mesure définitive de la qualité démocratique de la participation citoyenne, mais comme un indicateur sophistiqué de l’architecture institutionnelle de la participation telle qu’elle est formalisée, observable et standardisée dans les cadres internationaux de comparaison.

3- De la mise en place des dispositifs à la transformation administrative de l’État

Dans un tel cadre analytique, la performance du Bénin peut être interprétée comme le produit d’un processus progressif d’institutionnalisation des dispositifs de gouvernance ouverte au sein de la gestion des finances publiques. Cette institutionnalisation ne renvoie pas simplement à la multiplication de mécanismes participatifs formels, mais à leur inscription graduelle et durable dans les routines administratives de production, de circulation et de validation de l’information budgétaire. Elle traduit ainsi un déplacement du registre de l’innovation ponctuelle vers celui de la structuration normative de l’action publique.
Cette évolution correspond plus précisément à une transformation graduelle de l’architecture administrative de l’État, caractérisée par l’intégration progressive de standards internationaux de transparence et par la formalisation de dispositifs de consultation citoyenne dans le cycle budgétaire. L’administration publique se trouve ainsi engagée dans un processus d’ajustement institutionnel continu, où les exigences de redevabilité et de participation ne sont plus extérieures au fonctionnement de l’État, mais progressivement incorporées dans ses mécanismes internes de régulation et de décision.
Toutefois, une telle dynamique ne saurait être interprétée comme la preuve d’une transformation achevée ou homogène de la relation entre l’État et les citoyens. L’institutionnalisation des dispositifs ne garantit ni leur appropriation effective par l’ensemble des acteurs sociaux, ni leur capacité à reconfigurer substantiellement les rapports de pouvoir au sein du processus budgétaire. Elle indique plutôt une évolution des procédures de gouvernance vers un modèle formellement plus ouvert, sans que cela préjuge du degré réel d’activation sociale, d’usage citoyen ou de traduction politique effective de ces mécanismes.
Dès lors, la performance observée doit être comprise comme l’expression d’une tension constitutive entre, d’une part, la consolidation institutionnelle des dispositifs de gouvernance ouverte et, d’autre part, l’incertitude persistante quant à leur appropriation démocratique effective. C’est précisément dans cet écart entre institutionnalisation procédurale et réappropriation sociale que se situe l’enjeu analytique central de l’interprétation du cas béninois.

4- Participation citoyenne : entre dispositif formel et influence réelle sur la décision publique

Une distinction analytique centrale s’impose ici entre participation procédurale et participation substantielle, laquelle constitue un point de bascule conceptuel essentiel pour l’interprétation des dispositifs contemporains de gouvernance budgétaire ouverte. La participation procédurale renvoie à l’ensemble des cadres institutionnels formalisés qui rendent possible l’implication des citoyens dans le cycle de la décision publique, qu’il s’agisse de mécanismes de consultation, de dispositifs d’information, ou de structures d’interaction encadrées entre administration et acteurs non étatiques. Elle se situe ainsi dans le registre de l’organisation de la participation, c’est-à-dire dans la capacité de l’État à produire des espaces d’expression et d’échange institutionnellement stabilisés.
La participation substantielle, en revanche, engage une tout autre dimension analytique, dans la mesure où elle ne se limite pas à l’existence de ces dispositifs, mais interroge leur efficacité politique réelle. Elle désigne la capacité effective des contributions citoyennes à produire des effets observables sur les arbitrages budgétaires, à influencer les priorités publiques, ou à reconfigurer, même partiellement, la hiérarchisation des choix de politiques publiques. Elle renvoie donc à une logique d’impact, et non simplement de présence institutionnelle.
Dans cette perspective, la progression observée dans les indicateurs de participation publique, notamment dans le cas du Bénin tel qu’il est mesuré par l’Open Budget Survey 2025, peut être interprétée comme le signe d’une amélioration significative des conditions d’interaction entre l’État et les citoyens. Cette amélioration se manifeste par une densification des canaux institutionnels, une plus grande régularité des mécanismes de consultation et une structuration plus lisible des espaces de dialogue autour des questions budgétaires.
Toutefois, cette dynamique d’ouverture procédurale ne saurait être automatiquement assimilée à une transformation équivalente des rapports de pouvoir au sein du processus décisionnel. L’existence et le renforcement des dispositifs participatifs ne préjugent ni de leur degré d’appropriation effective par les citoyens, ni de leur capacité à produire des effets contraignants sur les décisions budgétaires elles-mêmes.
Dès lors, il convient de maintenir une séparation analytique stricte entre l’intensification des mécanismes de participation procédurale et la réalité d’un transfert substantiel de pouvoir décisionnel, dans la mesure où la première peut progresser de manière significative sans entraîner mécaniquement la seconde.

5- La tension structurelle du gouvernement ouvert : conformité institutionnelle et transformation démocratique

Une lecture comparative permet de situer plus finement la portée analytique de la performance observée. Le positionnement du Bénin dans le haut du classement mondial, au-dessus de la moyenne globale et à proximité immédiate de pays souvent mobilisés comme références en matière de participation citoyenne, ne constitue pas seulement un indicateur de performance relative, mais un point d’entrée pour interroger les configurations institutionnelles qui rendent possible une telle trajectoire. Dans la littérature sur le gouvernement ouvert, ce type de progression est généralement associé à une combinaison de facteurs structurels et politiques incluant la volonté politique au plus haut niveau de l’exécutif, la capacité de l’administration publique à internaliser des logiques de réforme, l’appui technique et financier d’acteurs internationaux, ainsi que l’existence d’un écosystème de société civile suffisamment structuré pour interagir avec les dispositifs institutionnels de participation.
Toutefois, l’identification précise du poids relatif de ces différents facteurs demeure un enjeu empirique largement non résolu, dans la mesure où les cadres analytiques disponibles peinent à isoler des causalités nettes dans des environnements institutionnels complexes. Les trajectoires de performance en gouvernance ouverte apparaissent ainsi comme des configurations multi-déterminées, où les variables politiques, administratives et sociétales s’entrecroisent sans hiérarchisation causale clairement stabilisée.
Au-delà de ces performances agrégées, la question analytique centrale se déplace vers la nature même de la participation effectivement mesurée par les dispositifs internationaux d’évaluation. Les cadres théoriques issus de la démocratie participative, notamment les travaux fondateurs de Sherry Arnstein sur l’échelle de la participation citoyenne, permettent d’introduire une distinction structurante entre différents niveaux d’intensité participative, allant de l’information à la consultation, puis à la co-construction et enfin à la codécision. Cette gradation met en évidence le fait que toutes les formes de participation ne produisent pas les mêmes effets en termes de redistribution du pouvoir décisionnel.
Or, dans les dispositifs d’évaluation internationaux tels que l’Open Budget Survey, les pratiques effectivement mesurées se situent majoritairement dans les niveaux intermédiaires de cette échelle, correspondant principalement à des logiques d’information structurée et de consultation institutionnalisée. Dans cette configuration, la progression observée peut être interprétée comme une amélioration des conditions d’interaction entre l’État et les citoyens, sans que cela n’implique nécessairement une transformation équivalente de la structure décisionnelle elle-même, ni un transfert substantiel de pouvoir vers les acteurs non étatiques.
Cette distinction entre participation procédurale et participation substantielle apparaît dès lors comme un outil analytique central pour une interprétation rigoureuse des données. Elle conduit à déplacer l’analyse au-delà de l’existence formelle des mécanismes participatifs, vers leur capacité effective à produire des effets observables et mesurables sur les politiques publiques. En d’autres termes, la question ne porte pas uniquement sur la présence de dispositifs de participation, mais sur leur degré d’influence réelle dans la transformation des arbitrages budgétaires.
Dans ce cadre, l’absence de données systématiques et robustes sur l’impact causal des contributions citoyennes constitue une limite structurelle importante des indices internationaux de gouvernance ouverte. Elle introduit une zone d’indétermination analytique entre la mesure de l’ouverture institutionnelle et l’évaluation de la transformation démocratique effective, rendant nécessaire une prudence interprétative dans la lecture des classements et des scores agrégés.

6- Inclusion et représentativité : les asymétries sociales de la participation publique

Au-delà des dispositifs institutionnels formalisés, la question de l’inclusion s’impose comme une dimension analytique centrale pour évaluer la portée réelle des mécanismes de participation publique. En effet, si les architectures du gouvernement ouvert mettent l’accent sur l’existence de cadres d’interaction entre l’État et les citoyens, elles présupposent souvent, de manière implicite, une capacité relativement homogène des individus à accéder à ces dispositifs et à s’y engager effectivement. Or, cette hypothèse entre rapidement en tension avec la réalité des structures sociales, marquées par des inégalités persistantes.
Dans les faits, les mécanismes de participation publique produisent des effets différenciés selon les groupes sociaux, en fonction de leur accès à l’information, de leurs compétences administratives, de leur maîtrise des outils numériques ou encore de leur capacité organisationnelle. Ces variables ne relèvent pas simplement de caractéristiques individuelles, mais renvoient à des formes de capital social et institutionnel inégalement distribuées, qui conditionnent profondément la possibilité même de participation effective.
Dès lors, une première question s’impose : peut-on encore parler de participation véritablement « publique » lorsque les conditions concrètes d’accès et d’usage des dispositifs varient aussi fortement selon les positions sociales ? Et si la participation est formellement ouverte, que signifie réellement cette ouverture lorsqu’elle se déploie dans des espaces socialement différenciés ?
Dans ce contexte, la participation publique ne peut être comprise comme un espace socialement neutre. Elle s’inscrit au contraire dans des structures d’inégalités préexistantes qui influencent la capacité des individus à transformer une ouverture institutionnelle en présence effective, puis en influence potentielle. Cette dynamique produit une forme de participation différenciée, dans laquelle certains groupes disposent d’un avantage structurel dans l’appropriation des dispositifs participatifs, tandis que d’autres demeurent en position périphérique.
Faut-il alors considérer que les dispositifs participatifs corrigent les inégalités existantes, ou qu’ils tendent parfois à les reproduire sous des formes institutionnellement légitimées ? Et jusqu’à quel point l’inclusion procédurale garantit-elle une inclusion réelle, lorsque les ressources nécessaires pour participer demeurent inégalement réparties ?
Dans cette perspective, des groupes tels que les populations rurales éloignées des centres administratifs, les jeunes faiblement connectés aux réseaux institutionnels, les femmes dans certains contextes socio-économiques ou encore les acteurs du secteur informel peuvent se retrouver structurellement sous-représentés dans les espaces formels de participation. Mais cette sous-représentation doit-elle être interprétée comme un défaut de mise en œuvre, ou comme une caractéristique structurelle des dispositifs eux-mêmes ?
Ainsi, une performance élevée en matière de participation publique, telle que mesurée par les indicateurs internationaux de gouvernance ouverte, ne saurait être automatiquement interprétée comme un indicateur d’équité participative. Elle renseigne sur le degré d’institutionnalisation des mécanismes, mais laisse ouverte une interrogation essentielle : qui participe réellement, qui participe marginalement, et qui ne participe pas du tout ; et surtout, que signifie démocratiquement cette distribution inégale de la parole publique.

7- Vers une nouvelle phase du gouvernement ouvert : intelligibilité, numérisation et gouvernance augmentée

Enfin, l’évolution du Bénin dans les classements internationaux de participation budgétaire doit être replacée dans un mouvement plus large de transformation de l’État contemporain, où les catégories classiques de transparence et de participation ne suffisent plus, à elles seules, à épuiser la complexité des enjeux démocratiques émergents. Le gouvernement ouvert semble en effet entrer progressivement dans une nouvelle phase, dans laquelle l’enjeu central ne réside plus uniquement dans la mise à disposition de l’information publique, mais dans sa capacité à devenir intelligible, c’est-à-dire réellement compréhensible, interprétable et réappropriable par des citoyens aux profils sociaux et cognitifs différenciés.
Dans cette configuration, la question de l’appropriation des données publiques devient aussi importante que celle de leur publication. L’existence de données ouvertes ne garantit pas leur transformation en ressources effectives d’action citoyenne si les conditions sociales, éducatives et techniques de leur compréhension ne sont pas réunies. Dès lors, l’intelligibilité des politiques publiques s’impose progressivement comme un nouvel horizon normatif du gouvernement ouvert, déplaçant l’attention du seul accès à l’information vers la capacité des acteurs à en produire du sens et à l’inscrire dans des dynamiques d’intervention sur l’action publique.
Par ailleurs, cette mutation s’accompagne d’une intégration croissante des dispositifs numériques dans les architectures de gouvernance publique. La numérisation de l’action administrative, la multiplication des plateformes interactives de participation, ainsi que l’émergence progressive d’outils fondés sur l’intelligence artificielle, contribuent à reconfigurer les modalités d’interaction entre l’État et les citoyens. Ces transformations ne relèvent pas uniquement d’une modernisation technique, mais participent d’une redéfinition des médiations à travers lesquelles l’information publique est produite, structurée et rendue accessible.
Dans cette perspective, une nouvelle question se pose avec acuité : la numérisation et l’usage croissant des technologies d’intelligence artificielle dans la gouvernance publique constituent-ils uniquement des instruments d’amélioration de la transparence et de la participation, ou bien participent-ils à la constitution d’un nouveau régime de gouvernance, dans lequel l’accès à l’information est de plus en plus conditionné par des infrastructures techniques et des capacités différenciées d’usage de ces outils ?
Dès lors, l’émergence de ce que l’on peut qualifier de gouvernance augmentée ouvre simultanément des perspectives d’élargissement de l’accès à l’information budgétaire et de renforcement de la participation citoyenne informée, tout en soulevant des interrogations relatives aux nouvelles formes d’inégalités cognitives et techniques susceptibles d’accompagner cette évolution. La démocratisation de l’information publique ne dépend alors plus seulement de son ouverture formelle, mais de la capacité des systèmes numériques à en assurer une médiation compréhensible et socialement distribuée.

Conclusion

La performance du Bénin dans l’Enquête sur le Budget Ouvert 2025 doit être interprétée comme une transition institutionnelle significative plutôt que comme une consolidation achevée, dans la mesure où elle s’inscrit dans un processus encore évolutif de transformation de l’architecture de gouvernance publique. Elle témoigne d’une avancée réelle vers des formes plus ouvertes, plus structurées et plus institutionnalisées de participation citoyenne dans la gestion des finances publiques, tout en restant traversée par des zones d’incertitude quant à la profondeur effective de cette ouverture sur le plan démocratique substantiel.
Ainsi cette performance met-elle simultanément en lumière les limites structurelles des instruments actuels de mesure de la participation citoyenne, lesquels privilégient largement des dimensions procédurales (existence de dispositifs, régularité des mécanismes, disponibilité de l’information) au détriment d’indicateurs capables de saisir de manière robuste l’influence réelle des citoyens sur les arbitrages budgétaires, ainsi que la distribution sociale effective de cette participation.
Dès lors, elle ouvre un champ de réflexion analytique essentiel sur la nécessité de dépasser les seuls indicateurs procéduraux du gouvernement ouvert, afin d’intégrer de manière plus systématique des dimensions relatives à l’influence effective, à l’inclusion sociale et à la transformation substantielle de l’action publique. C’est précisément dans cette articulation entre ouverture institutionnelle mesurée et démocratisation réelle encore partiellement indéterminée que se situe l’enjeu central des recherches contemporaines sur la gouvernance budgétaire participative.

Par David M. SOHOU